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公共政策评估体系亟待完善

发布时间:2021-01-21 14:14:28 阅读: 来源:COC厂家

公共政策评估体系亟待完善

最近几次国务院常务会议上,“抓落实”成了高频词。国务院日前部署对稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施落实情况开展全面督查,要求打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”,力破“中梗阻”,确保政令畅通、令行禁止。公共政策评估体系越来越受到党中央以及社会各界的重视。  目前我国公共政策评估体系的发展现状是怎样的?存在哪些问题?独立的第三方评估机构的参与度以及发展现状如何?对此,接受中国经济时报记者采访的专家肯定了我国公共政策评估体系发展的进步之处,并同时对政策预评估(事前)、政策执行评估(事中)、政策绩效评估(事后)这一完整评估流程中存在的问题进行了分析。专家普遍强调,发展独立第三方评估机构有利于保障公共政策评估的客观性、公正性、专业性、技术性。在当前的社会背景下,我国独立第三方评估机构有待大力发展。

缺乏健全的评估体系  “近年来我国高度关注公共政策评估这一新领域的发展情况,从高层政策决策到底层政策实施都对此表现出极大的兴趣。” 国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在接受中国经济时报记者采访时表示,从国家的主要决策来讲,每次重大决策制定之后,都会听取人大代表、政协委员的意见,近年来甚至开始使用网络问政、民意调查等形式广泛搜集民间舆论意见;每年政府工作报告出台前,也都会向社会各方面征求意见,其中包括企业、媒体、官方等各界代表,这些都可以看作政府进行公共政策评估的其中一种形式。  国务院发展研究中心技术经济研究部副部长李志军在其主编的《重大公共政策评估理论、方法与实践》一书中提出,我国公共政策评估开展的时间虽然不长,但是涉及的公共政策领域已经较广。目前,我国的科研政策、公共产品价费政策、经济政策、就业政策、养老保险和环境经济政策等领域都展开了政策评估。如果按照由非政府机构,尤其是专家学者自发进行的公共政策评估来计算,覆盖的领域还要广得多。  在李志军看来,虽然经过多年的发展,我国公共政策评估实践有了一些进步,取得了一定的成绩,但必须注意到,在我国公共政策评估中,还存在问题。其中,最大的问题就是缺乏健全的评估体系。首先,政策评估没有统一的法律基础,各政府部门的评估几乎都是各自为战,没有系统联系;其次,对执行公共政策评估的机构没有一个严格的管理制度和行业标准。  上海司法研究所所长、上海政法学院法律与公共行政研究中心主任杨寅对本报记者补充道,目前政府决策、公共政策的评估过程中通常只有事前的“可行性论证”,而缺乏“不可行性论证”,必须从正反两个方面论证,才是客观公正的科学决策。此外,目前一项公共政策通常只由一家机构来评估,建议至少由两家及以上机构来评估以保证论证的可靠性和有效性。“这些道理我相信从中央到地方,从专家到政府决策层面都是知道的,我们确实需要基本立法和规范来进行约束,毕竟宪法和监督法太宏观了。”  汪玉凯则认为,在某些特定的方面存在一些行业性的评估标准,如城市建设、城市规划以及环境保护等,以环境保护为例,在环境监测方面我国乃至世界范围内都有很多通用的指数及指标,这些行业性标准也是政策评估标准的一个重要依据,但是还有很多公共政策在评估上并没有普遍认可的标准,社会影响和人民满意度等都很难提出一个可量化的普遍接受的数据指标,这也体现了公共政策评估的复杂性。  同时,汪玉凯补充,公共政策评估不仅包括事后的评估,还应该包含事中与事前的评估,事前评估主要是围绕决策制定展开的,事中评估主要是围绕政策实施过程展开的,事后评估主要是围绕政策实施后的成效展开的,事前、事中、事后评估的侧重点和评价标准都不尽相同。从政策制定这方面来说,当前我国的很多政策都由研究机构的学者、专家以及国家智库提出,这些都是事前的评估,目前来看事中和事后的评估相对来讲比较滞后,尤其是政策的有效性,不少政策本身很好但实施过程中效果却大打折扣这样的状况仍然是存在的,也就是事中及事后评估不够完备造成的。  评估主体较为单一  偏重“内部评估”  目前,我国公共政策评估的主体具有局限性。李志军认为,我国公共政策评估中,被政府承认的主要还是政府评估机构,而政府评估机构由于大多数都与施政部门存在隶属关系或利益关系,因此评估结果的独立性难以得到保障;而非官方机构的评估既受到资金和信息的限制,其评估报告也有不被官方认可的可能性。  “公共政策评估机构,尤其是第三方公共政策评估机构要以市场化的方式进行公共政策评估,同时又要维持其发展,在当前的社会背景下比较困难。”中财——鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对本报记者进一步解释说,目前的项目评估更多是评估或咨询公司人员通过私人的人脉关系,如通过结识部门领导等来取得评估项目,而不是通过招投标的形式,更多地表现为人际网络所发挥的作用而不是一种市场行为。  汪玉凯表示,目前我国的公共政策评估体系仍然以官方及体制内的评估为主,而独立的第三方公共政策评估领域非常薄弱,还处于刚刚起步阶段,这是目前我国公共政策评估体系中的一个欠缺。但民间的、不受党政机构控制的第三方政策评估机构在政策评估上比体制内的评估机构更有优势,有待于大力发展。  杨寅肯定了独立的第三方政策评估机构的重要性。他表示,第三方评估之所以重要,是因为目前政府管理涉及到的领域的专业性、技术性越来越强,除了在组织架构上引进第三方评估外,在公共政策评估的方法上,也越来越要求专业性,更多的时候需要专家论证和专业评估。比如成本效应、环境影响评价、社会风险评估等,都要用数据说话。包括最近所讨论的,在公共政策的制定上,也需要云计算的思维、模式,这也是大数据的延伸问题。“所以在这些方面不是传统的、单一的政府管理模式、评估方式所能解决的。在第三方评估机构的构建上,以及在评估标准和方法的构建上确实需要更新。”  独立第三方评估机构存在诸多约束  那么,目前在我国,独立的第三方评估机构的发展现状如何?哪些因素制约了其发展?李志军表示,第三方评估机构,也就是非官方主体存在几个主要的局限性:一是其资料获取路径极为有限,保有量也很小;二是其评估成果很难得到施政部门的承认和重视。非官方的评估机构主要包括民间的政策研究组织、社会中介评估组织以及独立的学者等,他们相比官方的评估组织具有更高的独立性。但在我国政策评估实际情况当中,非官方的评估机构数量较少,而独立学者则受到研究领域的限制,难以在多个领域对政府政策作出评估。如果是非官方机构受政府部门委托进行评估,那么其独立性则肯定受到影响。如果并非受政府部门委托进行评估,则其存在两个方面的局限性,首先是资金来源,其次是信息来源。  “并不能说现在政府的评估制度没有引进第三方,而是我们有的时候引进第三方往往不彻底,有时在作公共政策评估过程中第三方和政府有隶属关系,完全是依附于政府,那这种制度就需要改进,需要把第三方和政府之间进行脱钩。”杨寅补充道。  杨寅表示,政府必须迈出第一步,将大量的公共政策评估交给市场、交给社会、交给真正的民办第三方去做。一旦有这样巨大的需求,相信至少在“北上广”等一线城市,大量的民办第三方机构会不断涌现。没有这样的需求和业务,就没有这样的组织;没有这样的组织就难以保证某些特殊领域评估的客观性、科学性和公正性。

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